中國的宗教與法治(劉澎) 上

大家都知道加強法治是中國這幾年從上到下的一個共同的共識，就是國家要依法治國；在很多方面，應該說是中國的法治建設有很多的進步，特別是在經濟方面，從 公司法、商標法、合同法到各種法、破產法等等，但是在有些領域裡頭，這個法治的建設就不像在經濟領域裡頭那麼的完善，在這些方面做得不太完善的地方裡頭， 宗教領域這個問題，我自己的感覺到這個問題比較嚴重、比較大，它這個最大的問題是甚麼呢？就是我們後面會做一些具體的分析。

「依法管理」經常在各種各樣的刊物上，我們會聽到對宗教有依法管理，依法管理好不好？當然好，可是如果有一個人問一個依法管理的人說：「你說這個依法管 理，你依的是甚麼法呢？」不可深究，一糾纏下來，這個問題就很嚴重的，我們是從法學的角度上說的。「依法」，你首先要有法，沒有法的話，你依的是甚麼法？ 如果沒有法，那你還在加強管理，那麼你就依法不足，管理還在進行；這時候，問題就更大了，那你的依據沒有、你做的行為、你的管理，它的合理性是從哪來的？ 它的合法性是從哪來的？所以，這變成一個看似簡單，但實際上它既是「理論問題更加是實踐問題」的這樣的一個問題。

鄧小平說過，對於宗教不能用行政命令的辦法。如果不能用行政命令的辦法那用什麼辦法呢？那就要用法治的方法，如果用法治的方法，這個法治如果還不健全，又 不能用行政命令的辦法，這時候問題就來了；所以我們今天說中國的宗教有很多問題，每一個領域都有問題，不要緊！有了問題要治理要解決，用什麼方法？用什麼 手段？這個很要緊！我們是走回去？還是向前走？實際上是這樣的一個問題，我自己的理解是「有什麼問題都要解決，解決什麼問題，都要通過法治的方法」，大家 好像對這個沒有意見；可是說到宗教呢？如果在宗教方面要立法或者是要一個宗教法治的時候，這個問題比較複雜，如大家所說：「你是一個什麼人？你是一個老百 姓，可是立法這個問題！立法是國務院的事情？還是人大常委會的事情？反正我們不清楚，總之是上頭的事情，不是咱們老百姓的事，說了也白說，歇著吧！不用太 操心了。」如果我們每一個人都這樣想，什麼立法不立法，法治永遠都是空談。就是過去有一句話，前面四個字我們不說，後面四個字是「匹夫有責」，如果說加強 法治建設、加強法治社會，做一個法治政府，這樣的一個趨勢大家都共識的話，我想把這個「匹夫有責」用到這裡也很合適。每個人、每個公民應該拿起憲法給予我 們的權力，為這個國家的法治建設作出自己的努力，這是應該做的一個事情。大伙覺得宗教很敏感、政治性很強、法治很難，老百姓也沒有辦法，如果是這樣的話， 那我們就任由這個問題的存在。所以我自己做一個拋磚引玉的一個公民吧！我談點我的看法，也可能正確，也可能不正確，但是起碼給大家一個拋磚引玉，讓大家考 慮一下。

如果要從這個意義上來說，我們就要把過去做的事情先要梳理一下；就是說，你說宗教要法治，大家都同意。是不是就甚麼事情都沒有做過呢？也不是的！法治還是 做了很多的事情，應該說在宗教法治建設方面，做了很多很多的努力吧！那麼這些努力，歷程是相當的長，最早是從１９８２年就開始了，在１９８２年中共中央發 了一個文件，這個文件是在中共黨史上也是罕有的，非常少見的一個文件，說它少見是因為文件的長度，太長了，３萬多字，一個文件寫了３萬多字也超過了一般的 學術文章，非常長的一個文章，這個文件變成了里程碑的文件，我們通常說是十九號文件，因為是中發１９８２年第十九號，它有一個編號，簡稱十九號文件；這個 文件題目是「關於我國社會主義時期，宗教問題的基本觀點和基本政策」，也就是說以後宗教問題怎麼辦？就這樣辦！這個時候是代表中國共產黨對建國以來，特別 是文化大革命以來，在宗教問題上所走過的道路，所犯過錯誤的一個歷史性的總結；同時對前面要做的事情有一個展望，在這個十九號文件裡面講到對宗教要實行法 治，那麼也就是說在指導思想上明確了這一點了，當然，這只是一個非常原則性、非常理論性的一個提法；８２年十九號文件通過以後，落實政策、宗教恢復等等， 開始做了很多事情。

到了８６年的時候，當時的國務院宗教事務局還未有改成國家宗教局，那時候還叫做「國務院宗教事務局」，就結合各省的情況，就說，先由各省去搞一個地方性的 法規，這樣的話，每個省的情況不一樣，有容易的，也有難的，有落實政策比較好的，也有比較差的，先易後難，先地方後中央，先法規後法律，就搞了這樣的一個 工作計劃，也就是說立法的順序。

到了８７年的時候，當時的十三大就提出來，就是非常明確的提出來，要加強法治建設，這個時候，國務院宗教局就成立了「宗教法起草小組」，那時候是８７年。 當年我自己作為一個曾經參與過宗教法的最早倡議、討論這個問題的人，我記得很清楚，曾經開過一個會，就是關於起草宗教法，但是有很多的問題；第一個問題， 最難的問題就是，大家坐在這裡，說「我們要起草一個法，甚麼法？宗教法！」宗教法一共三個字，有兩個概念，就是關於宗教的法律叫宗教法，第一個概念是宗 教，問題來了「甚麼是宗教？」說不清楚，根據字典、根據詞典有很多解釋，中國的史記有五個叫做宗教的組織存在，第六、第七個來可不可以？你弄一個東西出來 是管這五個的呢？還是凡是稱之為宗教的都要管？這個問題就很嚴重！如果是有一個人自稱他也是宗教，誰來做裁判？猶太教來了是不是？東正教來了是不是？巴哈 伊教來了是不是？摩門教來了是不是？還有很多很多其他！這個問題就比較複雜，宗教都沒有統一，那這個法治，只管這五個宗教，那其他的都不管，還是誰來了就 管誰？誰來決定呢？誰來作出裁判？是根據國家的需要？是根據宗教的標準？宗教裡頭是根據這個教的標準，還是根據哪個教的標準？一個教裡頭是根據這一派，還 是根據哪一派？有沒有一個超宗教的，超教派的，所有人都通用的一個標準說「這個就是宗教」？學者搞不清楚、官員搞不清楚，最後，這個會也當然不能開。但 是，這個工作還是要進行，這時候，宗教界的領袖很高興，他們說「國家要實行法治了，我們現在宗教要用法律的形式，把我們的權益明確下來。」很簡單的問題， 比方說，教堂的教產、活動、教務、人事等是不是都可以納入到法治的軌道裡？丁光訓主教、趙朴初老先生，他們倆位是擔任人大常委政協常委的領導，後來又都擔 任人大副員長，還擔任人大副主席；他們應該是位高權重、德高望重，在全國很有影響力，有佛教協會會長趙朴初，基督教三自愛國會的領袖丁光訓，聯名、聯合搞 出來一個代表宗教界意見的宗教法草案，他們就開始搞這件事情。

８８年，在廣東省搞了第一個關於宗教活動場所的單向行政法規，這是中國最早的關於宗教問題的第一個地方性的規章，廣東開風氣之先，甚麼東西都要走在前面， 廣東要搞這個，大家覺得「很新鮮」。到了８９年的時候，宗教團體的領袖趙朴老和丁主教，就把他們起草的「中華人民共和國的宗教法見議草案」，如果讓我說， 後面應該括弧〈宗教版〉，這是宗教團體自己起草的「中華人民共和國的宗教法」提出來，給了全國人大常委會。但是，這個中國和其他國家一樣，有信宗教的，有 不信仰宗教的，宗教界提出一個法案，那非宗教的人怎麼樣看待？知識界怎麼看待？政府管理部門怎麼看待？政府管理部門有宗教管理部門、有文物的、有旅遊的、 還有外交的、還有教育的，其他部門怎麼看待？這些東西拿出來以後，你是不是能達成全社會的共識？是不是有立法的一個基礎？這是一個很大的問題。當然，有這 個東西比沒有強，但是因為當時的那一種環境，他們沒有做這樣的工作，那是宗教界自己的意見，一個反應，缺乏一個立法的共識。所以，黨政部門、立法機構、人 大常委、法工委、法學界、學術界、宗教研究界，這些都沒有參與，只是宗教界拿出這些東西來，那只能被擱置了，這當然不行，要是真的按這些來立法，那保護的 是你們的法，所以不理了。

到了９１年２月的時候，當時的中央和國務院又發出一個做好新世紀宗教工作的一個通知，全名就是《關於進一步做好宗教工作若干問題的通知》，當年的編號是 「中發〔１９９１〕６號」文件，就簡稱為「６號文件」，這個文件裡頭也明確指出，要加快宗教立法。到了９１年４月的時候，宗教局就提出「要不要搞宗教立 法？要搞！」宗教局的意見非常明確，積極性很高，而且要分層次，法律、行政法規、行政規章、地方性法規和地方性政府規章，在這裡我想出現了好幾個概念，一 會兒我會在下面接著講。到９３年的時候，江澤民在一個很重要的會議上，就是全國統戰工作會議上說：「要依法加強對宗教事務的管理。」這是第一次正式提出要 把宗教管理和依法這兩個連起來，就是「要依法加強對宗教事務的管理」提出來了。第二年就頒布了兩個非常重要的行政法規，一個是「宗教活動場所管理條例」， 還有一個是「中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定」，也就是說，外國人到中國要涉及到宗教，怎麼辦？有辦法了！這個辦法是「行政法規」。而宗教活動 場所也就是四廟教堂怎麼辦？也有了規定；但是，中國人的活動怎麼辦？語焉不詳，就是沒有規定！其他問題怎麼辦？甚麼神學教育、甚麼財物問題、社會慈善等 等，很多其他問題，當時還沒有規定；這兩個條例就持續了有十年之久，在這十年之內，沒有再出現宗教其他的法規了。

到了９６年的時候，宗教局曾經也根據宗教立法提出一個工作要點。２００１年的時候，中央國務院召開全國宗教工作會議，又提出「要依法管理宗教事務」，這是 １２月開的會議，轉過年來，在２月就把這次會議的決議文件移項，把它變成一個正式的文件作為０２年３號文件下發，這個文件裡頭就是「加強宗教立法工作，加 強宗教的法治」，按照這個形勢看來，宗教立法好像在正常的軌道上，但是，再往下看就會發現在方向和路線在決定的時候，它的內容有點變化，有甚麼變化呢？壟 統的、一般的說，這個宗教立法、宗教法治還可以，但是若要仔細的說，立甚麼法？怎麼的法治呢？這個時候宗教局的負責人，實際上就是宗教局的副局長，現在他 還在宗教局主管基督教，上星期我還跟他談了這個問題；他寫了一本書，或者說把他說過的話匯集成一本書出版，在書裡頭就說了一句話「宗教立法的時機和條件已 經成熟」，那麼既然已經成熟，我們就立法吧！後面有一個詞「但是」，這個「但是」的後面就轉折，就說「由於種種的原因，有五條理由，現在先不搞這個宗教 法。」如果不搞宗教法，而還要加強宗教法治，那是在搞甚麼呢？「就搞宗教的法規，對宗教法，對宗教的法律的這一個層次的東西要慎重的對待」這個話說得比較 含蓄，說白了就是「宗教的法律先不搞，搞一些宗教的行政法規」。本著這樣的一個指導思想，兩年之後，「宗教事務條理」出台，七月份國務院通過宗教事務條 理，年底公佈，０５年３月實施。當時這一個文件，這個「宗教事務條理」的行政法規出台之後，網上曾經出現一篇文章《評國務院宗教事務條例》，標題是《保護 公民權利，還是強化國家控制？》，對這個條例作了一些分析。０５年４月，宗教局為了配合這個條例，又頒布了兩個行政規章（不是法規，國務院通過的叫「法 規」，宗教局通過的叫「辦法」，就是行政規章），一個是場所設立，一個是場所登記；這些規章都是配套措施，都是宗教事務條理頒布以後所需要的，後來也陸續 的頒布了其他的，一共有七個左右，就是包括活佛轉世、神職人員備案、宗教場所、院校的設立等等。

到現在是２００８年３月，中國現有的宗教法律的體系，從８２年開始到現在，已經有相當長的時間，就是二十多年了，而宗教立法從低到高，從地方到全國，從點 到面都有了，都有了以後，看起來好像很全面，以我們剛才所看的，就是上面有憲法，然後憲法底下有國務院的宗教事務條例，宗教事務條例底下有宗教局的各種配 套辦法，各省還都有自己的條例。這樣是不是就很完善了呢？這裡頭的問題就比較大了，它的問題在哪裡呢？所有的這一些東西，稱之為宗教立法體系的東西裡頭，缺了一個最核心、最根本、最重要的東西「宗教法律」，沒有「宗教法」，為甚麼它是一個很嚴重的問題？我們接著再說，我先把這個體系說一下。

立法這個工作的方法，剛才我講的是它的成品、產品，從它推出的這一系列產品的做法上說，也有點問題，這個問題是甚麼呢？在國內做這個事情一般都是先試點， 然後由點到面，搞實驗田，最後大面積推廣，這做法對不對呢？很對！如果立法都是這樣的話，現在這個省定一個法規，再在哪個省搞一個法規，這個省定一個條 例，哪個省搞一個，然後把它匯總起來，最後綜合一下，搞一個國務院的；這種工作方法，不僅是在宗教立法上，在其他方面也都是如此，工業、農業、經濟、文教 等等，各個戰線、各個領域，都是這一套，都是我們很熟悉的。但是，它的問題在那裡呢？它的好處是，所有的這些工作的主導，是誰在做這些事情？誰？是行政部 門！做出來的東西是甚麼東西？行政法規！群眾哪裡去？老百姓哪裡去？這些規章、這些法規，規範的對象有說話了嗎？在甚麼地方說的話？以甚麼形式說的話？和 這一個問題相關的其他部門、立法機構，參加了意見沒有？全部都沒有！看不見！也就是說，用這種模式搞事情比較容易，因為它是在掌控之中進行工作，它的好處 是「可以把問題全部控制起來」，它的缺點，或者說它的不足的一面是「它不需要社會的立法共識」，行政部門自己下去頓點，搞調查，最後搞出一個東西，這一個 省搞一個，哪個省搞一個，把這個東西匯集起來就行，不需要在全國、全民、全社會、上上下下、社會輿論、新聞和規範的對象之間、立法機構之間，搞一個所謂的 「共識」，那樣的話，就沒有矛盾，或者說最大程度的矛盾減低了。但是，其他領域搞這個還可以，如果我們搞一個航天法，我們搞一個外太空的空間法，我們搞一 個海洋法，這樣的搞法是可行的；但宗教有一個特點，宗教的對象是人，宗教不是一個抽象的，不是一個宗教學者寫文章的東西，它是活生生的人，他們這些人存在 於社會上。在中國涉及到億萬人，這億萬人，他選擇了宗教，他有信仰宗教的自由和權利，那他的感覺如何？你用甚麼方式問他？信仰這種宗教、信仰哪種宗教。在 同一種宗教裡頭，以基督教為例，有註冊的，有無註冊的；在伊斯蘭教方面，有在內地居住的，有在邊疆的；佛教方面，有正傳佛教、有小乘佛教、還有漢地佛教； 是不是都能照顧到呢？他們的特點、他們的訴求，各有各自的不同，這個問題相當複雜，和宗教相關的這些單位、這些團體，不信仰宗教的人和宗教的關係，又怎麼 樣的兼顧？這些所有的一切並不是一個簡單的問題，如果用剛才的哪一種方法，關起門來靠行政部門自己給自己把問題簡化，再弄出這個東西出來，是不是能適應在 複雜的情況之下的全社會對於宗教問題的需要呢？宗教法律體系裡頭，我剛才也說了，最缺少的是「法律」這個層面的東西，為甚麼要這樣說呢？現在我想把這個問 題分析一下，從法律本身的角度分析一下，大家就會明白了。